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Saubere Luft – Eine Aufgabe innerhalb der kommunalen Daseinsfürsorge

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In der EU besteht ein Recht auf saubere Luft (mehr dazu hier). Daher sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Maßnahmen zu ergreifen, um die Luftschadstoffe zu senken.

Die Grundlage dafür bildet die EU-Luftreinhalterichtlinie (2008/50/EG). Die von der Bundesregierung beschlossene Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen (39. BImSchV) setzt diese EU-Richtlinie in nationales Recht um. Zur Verbesserung der Luftqualität legt sie Grenzwerte für Schadstoffkonzentrationen in der (Umgebungs-)Luft fest.

Kommunale Aufgaben in Daseinsfürsorge und Grundversorgung

Die kommunale Daseinsvorsorge fasst die Aufgaben und Leistungen zusammen, die eine Kommune erbringt, um ihren Einwohnerinnen und Einwohnern die nötige Grundversorgung zu gewährleisten.

Dazu zählen zum Beispiel die Wasser- und Energieversorgung, Abwasser- und Müllbeseitigung, der Unterhalt von Krankenhäusern, Bildungseinrichtungen, Kindergärten oder Friedhöfen, das Angebot und der Ausbau des öffentlichen Personennahverkehrs sowie die Finanzierung der örtlichen Feuerwehr. Die genannten Dienstleistungen sind in unterschiedlichem Maße zu erbringen je nach Größe und Bedeutung einer Kommune. So gehören Hallenbäder auch zur Grundversorgung größerer Städte oder von Gemeinden in touristisch attraktiven Regionen.

Saubere Luft als Teil der Grundversorgung

Wie ist das nun mit der Grundversorgung, wenn es um so ein wichtiges Gut wie saubere Luft geht?

Klar, Luft ist flüchtig und nicht so einfach wie zum Beispiel Trinkwasser managen (was übrigens schon schwer genug ist). Dennoch bin ich klar in meiner Aussage:

Atemluft ist Infrastruktur.

Es ist ein elementarer Bestandteil der Daseinsfürsorge der Städte und Kommunen, alles Nötige dafür zu leisten, um den Bürgerinnen und Bürgern saubere Atemluft zur Verfügung zu stellen.

Nun, das Ganze ist über die 39. BImSchV auf die Landesämter für Umwelt delegiert. Also besteht kein Handlungsbedarf für die Städte und Gemeinden? Ist Luftreinhaltung also keine Aufgabe innerhalb der kommunalen Selbstverwaltung?

Die Schwierigkeit, ob es sich hierbei tatsächlich um eine Aufgabe handelt, die im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung zu leisten ist, liegt darin, dass die Bezeichnung gleichzeitig politisch und rechtlich zu verstehen ist. Was zur Daseinsvorsorge zählt, ist Gegenstand gesellschaftlicher und politischer Auseinandersetzungen, gleichzeitig ist es aber auch ein Rechtsbegriff, aus dem Verpflichtungen für die Gemeinde einerseits und Ansprüche der Bürgerinnen und Bürgern andererseits ableitbar sind.

Infrastruktur und Dienstleistungen als kommunale Aufgaben

Ursprünglich geprägt wurde der Begriff «Daseinsvorsorge» von Ernst Forsthoff (1938) (mehr dazu hier). Eine Erweiterung des staatlichen Aufgabenbereichs sei notwendig aufgrund einer erhöhten sozialen Bedürftigkeit des einzelnen, dessen selbstbestimmter Lebensraum insbesondere bei der städtischen Lebensweise verringert sei.

Leichter verständlich wird das ganze an einem Beispiel: Die Städte sind spätestens durch die Industrialisierung während des 19. Jahrhunderts schnell gewachsen. Durch die damit steigende Verschmutzung traten immer wieder Epidemien auf. Unter dem Problemdruck begannen die Städte, Einrichtungen der kommunalen Müllabfuhr, zentralen Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung aufzubauen.

Der Deutsche Städtetag bestätigt diese grundlegende Aufgabe:

«Ob in Ost oder West, in der Stadt oder auf dem Land: Die Kommunen und ihre Unternehmen stellen elementare Infrastrukturen und wichtige Dienstleistungen für das gesellschaftliche Zusammenleben und erfolgreiche Wirtschaften bereit. Mit diesen Leistungen der Daseinsvorsorge schaffen sie Lebensqualität, gesellschaftlichen Zusammenhalt und Wirtschaftskraft»,

erklärten bereits vor Jahren der Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetages, Helmut Dedy, der Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, Dr. Gerd Landsberg, und die Hauptgeschäftsführerin des Verbandes kommunaler Unternehmen, Katherina Reiche (Daseinsvorsorge für zukunftsfeste und lebenswerte Städte und Kommunen)

Warum das nicht für die Atemluft gelten sollte, ist höchstens auf die unzureichenden Kenntnisse und technischen Möglichkeiten in der Vergangenheit zurückzuführen.

Die Erkenntnisse der Wissenschaft zum kausalen Zusammenhang zwischen schlechter Luft und unserem alltäglichen Leben haben sich weiterentwickelt

  • Jedes Jahr sterben 7 Mio. Menschen frühzeitig durch Luftverschmutzung – drei Mal so viele wie durch Wasserverschmutzung. Asthma, COPD, Diabetes, Krebs, chronischer Laryngitis, Herzinsuffizienz sind Krankheitsbilder, die einen kausalen Bezug zur Atemluft haben.
  • Luftverschmutzung trägt zudem 45% zum Klimawandel bei.
  • Bodennahes Ozon schädigt nicht nur Lebewesen, sondern auch Pflanzen. Im Schnitt führen O3-Konzentrationen zu Ernteverlusten von 10-30% p.a. – damit zu finanziellen Verlusten in Milliardenhöhe. (Mehr dazu hier)
Die Profite von sauberer Luft sind für die Gesellschaft beachtlich.

Die Menschen haben ein Recht auf saubere Luft.

Atemluft im öffentlichen Raum ist Infrastruktur!

Grenzwerte als Minimalziel

Table with WHO Air Pollution LimitsDas Nötigste ist zumindest die Einhaltung der vorgeschriebenen Grenzwerte. Diese werden in vielen Städten und Regionen regelmäßig überschritten. Dies gewinnt durch die neuen Richtwerte der WHO, die auch in die neuen Grenzwerte der EU im Herbst 2022 einfließen werden, an Brisanz. (Mehr dazu hier)

Welche Daten sind nötig und woher kommen sie?

Dazu ist es zunächst notwendig, sich ein verlässliches Bild von der Situation zu machen. Wissen die Verantwortlichen in den Städten und Kommunen tatsächlich wie die Schadstoffbelastung für die Bürgerinnen und Bürger ist? Auf den Plätzen, auf den Straßen, in den Schulhöfen, bei den Kindergärten?

In den 1960er wurde erstmalig im amerikanischen Kongress über großflächigen Umweltschutz und Grenzwerte für Luftverschmutzung debattiert. George Hatsopoloulos, Gründer und Geschäftsführer, der damaligen Thermo Electron entwickelt daraufhin den ersten Detektor zur Messung von Stickoxiden. Dieser Detektor wurde zum Standard der Industrie, die bis heute global auf diese technischen Standards setzt. Die Technik ist aufwendig und teuer. Selbst Großstädte verfügen nur über maximal eine Handvoll verlässlicher Messstationen. Bisher waren die einzigen Alternativen manuelle Methoden, die durch komplizierte Rechenmodelle ergänzt wurden. Das ist auch nicht billig und liefert lediglich monatliche Durchschnittwerte.

Auf dieser Basis ist ein aktives Management der Luftqualität unmöglich. Aber es gibt eine gute Nachricht:

Die Technologien haben sich in den letzten 50 Jahren verbessert und es sollte mittlerweile möglich sein, ein verlässliches, aktuelles Monitoring dieser wichtigen Infrastrukturkomponente zu betreiben.

Eine zweifache Sorgfaltspflicht für Kommunen

Die Entscheidung über die Beschaffungen soll der Aufgabe gerecht sein und keinerlei negativen Auswirkungen haben. Dabei müssen Entscheidungen sorgfältig vorbereitet und mögliche Konsequenzen müssen abgewogen sein. Bei fehlender Sach- oder Rechtskenntnis müssen Auskünfte, z. B. bei externen Fachleuten, eingeholt werden.

Gerade die öffentliche Hand hat gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern in zweierlei Hinsicht die Sorgfaltspflicht:

  1. Sorgsamer Umgang mit öffentlichen Geldern
  2. Sicherstellung der Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns

Punkt 1 scheint ja zunächst bei der Auswahl der billigsten Lösungen für die Bewältigung der Aufgabe sichergestellt. Bei Punkt 2 wird es jedoch schwieriger.

Die Ergebnisse eines konsequenten und flächendeckenden Luftqualitätsmonitorings dienen als Basis für eine geeignete Maßnahmenplanung zur Reduzierung von Schadstoffen. Diese Maßnahmen haben Konsequenzen für die Bürgerinnen und Bürger. Fahrverbote, Geschwindigkeitsbeschränkungen, Straßensperrungen oder auch die Umgestaltung ganzer Quartiere könnten Maßnahmen sein. Derartige Eingriffe bedürfen einer Rechtsgrundlage oder zumindest einer belastbaren, anerkannten Datengrundlage.

Eine rechtssichere Datenbasis schaffen

Für die Messung von Luftverunreinigungen werden im gesetzlich geregelten Anwendungsfall genormte Messverfahren eingesetzt. In den EU-Luftreinhalterichtlinien und in den jeweils in nationales Recht überführten EU-Richtlinien wurden für die Schadstoffe PM10, PM2,5 und NO2 Referenzverfahren festgelegt. Die EU-Luftreinhalterichtlinien wurden in Deutschland im Wesentlichen mit der 39. BImSchV in nationales Recht überführt.

Das bedeutet für eine rechtsichere Messung sind die Methoden der Referenzverfahren anzuwenden oder es ist nachzuweisen, dass die Methode äquivalent dazu ist. (Mehr dazu hier).

Die Anwendung von Low Cost Sensoren ist relativ neu und daher fehlen Richtlinien oder Zertifikate zur Qualitätsanforderung. Es bleibt also nur die Möglichkeit, die Messqualität in repräsentativen Feldtests zu beweisen. Diese fehlen jedoch für die meisten Anbieter. International anerkannte Unternehmen wie Ricardo führen solche Tests durch, um die Kommunen bezüglich eines geeigneten Einsatzes zu unterstützen. Diese haben gezeigt, dass diese Geräte zwar Daten liefern, die Messunsicherheit jedoch deutlich zu hoch ist. (Mehr dazu hier)

Die erlaubte Messunsicherheit im Vergleich zum Referenzverfahren für NO2 beträgt zum Beispiel 15% für die ortsfeste und 25% für die orientierende Messung. Sofern die Datenqualitätsziele nicht erreicht sind, können die erhobenen Daten nicht zur Bewertung der Luftqualität nach 39. BImSchV herangezogen werden.

Das bedeutet: Können die Nachweise über eine geeignete Messgenauigkeit nicht erbracht werden, haben die Daten keinerlei verbindliche Aussagekraft. Die Kommune hat dann vielleicht sehr billige Sensoren erworben, die damit erhobenen Informationen haben jedoch keine Aussagekraft. In diesem Fall wäre es sinnvoller gewesen, kein Geld zu investieren.

Noch besser wäre es, gezielt einen Partner auszuwählen, der die Anforderungen der Messgenauigkeit nachweislich erfüllt.

Wir von Hawa Dawa haben hier Fakten geschaffen und uns durch den TÜV Süd die Messgenauigkeit bescheinigen lassen. Hawa Dawa ist der erste Anbieter von sogenannten Low-Cost Messverfahren, dem bescheinigt wird, rechtssichere Messungen durchzuführen. (Mehr dazu hier).